CONVENTION 87 DE L’OIT SUR LE DROIT DE GREVE

Travailleurs auxquels le droit de grève doit être reconnu, travailleurs qui peuvent en être privés
Première chose à noter: la convention no 87 (art. 9.1) réserve le cas, dans ses dispositions, des forces armées et de la police: «la mesure dans laquelle les garanties prévues [...] s’appliqueront [à ces catégories] sera déterminée par la législation nationale» (BIT, 1996b, p. 15). Pour le Comité de la liberté syndicale, il n’est pas question de contester en conséquence les dispositions législatives qui leur interdisent la grève. La grève étant l’un des moyens essentiels dont disposent les organisations de travailleurs dans l’exercice de leur «droit [...] d’or- ganiser [...] leur activité» (convention no 87, art. 3.1), le Comité de la liberté syndicale a choisi, dès qu’il a eu à formuler ses premiers principes sur le sujet, de regarder le droit de grève comme un droit général et de n’admettre que les exceptions susceptibles d’être pré- vues pour certains fonctionnaires et dans les services essentiels. Lecomité admet en outre que la grève puisse être interdite en situa- tion de crise nationale aiguë (Recueil, paragr. 527), comme on le verra plus loin. Telle est aussi la position de la commission d’experts.
Fonction publique La convention no 87 garantit la liberté syndicale dans le sec- teur public comme dans le secteur privé. Il a été admis toutefois, lors de l’élaboration de cet instrument, que «la reconnaissance du droit syndical des agents publics ne préjuge[ait] en rien la question du droit de grève des fonctionnaires, question qui [était] entière- ment hors de cause» en l’occurrence (BIT, 1947, p. 112). Ce point a été pris en compte par le Comité de la liberté syn- dicale et par la commission d’experts, qui considèrent en contre- partie que les fonctionnaires, s’ils ne jouissent pas du droit de grève, doivent bénéficier de garanties appropriées pour la défense de leurs intérêts, telles que des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides auxquelles ils soient associés à toutes les étapes et qui débouchent sur des décisions obligatoires pour les deux parties et destinées à être appliquées entièrement et sans délai. Adoptées en 1978, la convention (no 151) et la recommandation (no 159) sur les relations de travail dans la fonction publique ne men- tionnent pas, alors même qu’elles traitent du règlement des diffé- rends, l’éventuel droit de grève des agents publics5. Reste à savoir quels sont les fonctionnaires à qui le droit de grève peut être refusé le cas échéant. Comme l’ont relevé les organes de contrôle de l’OIT, l’une des principales difficultés tient au fait que la notion même de fonctionnaire diffère beaucoup selon les pays. Pour la commission d’experts et pour le Comité de la liberté syndicale, seuls peuvent être éventuellement privés du droit de grève «les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat» (Recueil, paragr. 534; voir aussi paragr. 492, note). Comme il ressort de cette définition, le critère à retenir n’est pas la législation applicable au personnel considéré (le statut de la fonction publique), mais la nature des fonctions. L’Etat pourra ainsi restreindre le droit de grève des fonctionnaires des ministères ou des départements comparables ou celui des fonctionnaires du pou- voir judiciaire, voire leur interdire la grève (Ibid., paragr. 537 et 538), sans qu’il en aille de même pour le personnel des entreprises publiques, par exemple. Le Comité de la liberté syndicale a été amené à désigner expressément, dans les affaires dont il a été saisi, certaines catégories qui ne peuvent être considérées comme exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat; ce sont par exemple les «employés publics» des entreprises commerciales ou industrielles de l’Etat (Ibid., paragr. 532), les travailleurs des entreprises pétrolières, les employés des établissements bancaires, les agents des transports métropolitains, le personnel de l’enseignement et, de façon générale, le personnel des sociétés ou entreprises publiques (BIT, 1984a, 233e rapport, paragr. 668; BIT, 1983a, 226e rapport, paragr. 343). Mentionnons encore une autre catégorie de fonctionnaires à qui le droit de grève peut être refusé sans qu’ils exercent des fonctions
La commission chargée de l’examen des projets d’instrument lors de la 64e session de la Conférence internationale du Travail, en 1978, déclare, après un long débat, qu’«il a été convenu [...] que la convention [no 151] ne traiterait en aucune manière du droit de grève» (BIT, 1978, p. 25/9, paragr. 62).
D’autorité au nom de l’Etat: ceux des services essentiels au sens strict du terme, sujet dont nous traiterons plus loin. En ce qui concerne les cas où le droit de grève peut faire l’objet de restrictions importantes pour les fonctionnaires ou même leur être refusé, la commission d’experts applique les mêmes principes que le Comité de la liberté syndicale. Pour elle, «une définition trop extensive de la notion de fonctionnaire est susceptible d’aboutir à une limitation très large, voire à une interdiction du droit de grève pour ces travailleurs» (Etude, paragr. 158). La commission relève que la notion même de fonctionnaire diffère beaucoup selon les systèmes juridiques. Les termes «fonctionnaire», civil servant et funcionario ne recouvrent pas la même réalité, loin s’en faut. De plus, le même terme, dans la même langue, ne désigne pas toujours la même catégorie dans différents pays. Certains systèmes établissent une gradation entre diverses catégories d’agents publics qui ont un statut, des obligations et des droits différents, distinctions qui sont inconnues dans d’autres systèmes ou n’y entraînent pas les mêmes conséquences. Consciente qu’elle ne saurait faire abstraction des particularismes et des traditions juridiques et sociales des différents pays, la commission juge qu’elle doit cependant s’efforcer de dégager des critères relativement uniformes pour déterminer la conformité des législations avec les dispositions de la convention no 87. Il serait vain, selon elle, de prétendre dresser a priori une liste exhaustive et universellement applicable des catégories qui devraient bénéficier du droit de grève et de celles qui pourraient en être privées parce qu’elles exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Hormis celles qui se rangent sans doute possible parmi les premières ou les secondes, il s’agit fréquemment d’une question de degré. Face aux cas limites, la solution pourrait consister, «non pas à [...] interdire totalement la grève, mais plutôt à prévoir le maintien, par une catégorie définie et limitée de personnel, d’un service minimum négocié, lorsqu’un arrêt total et prolongé risque d’entraîner des conséquences graves pour le public».